自動駕駛在中國的發(fā)展正在全面提速。前有百度旗下的“蘿卜快跑”破圈，后有曹操出行、小馬智行等多家企業(yè)入局，而特斯拉自動駕駛登陸中國市場，也已經(jīng)列入議程。
這場以無人駕駛技術(shù)為核心的看不見硝煙的戰(zhàn)爭，被認(rèn)為將會掀起新一輪的產(chǎn)業(yè)革命。它帶來的影響，可能并不僅僅是改變?nèi)藗兊慕煌ǔ鲂蟹绞剑�將挑戰(zhàn)原有的社會理念與法律秩序，帶來一系列倫理、法律和社會問題。因此，對自動駕駛進行立法顯得尤為重要。
北京交通大學(xué)法學(xué)院副院長、人工智能法學(xué)研究中心主任鄭飛多次公開表示，當(dāng)前我國在自動駕駛領(lǐng)域立法的時機比較成熟，也比較緊迫。隨著自動駕駛技術(shù)不斷突破，自動駕駛汽車商業(yè)化應(yīng)用不斷發(fā)展豐富，為自動駕駛汽車專門立法或?qū)⒊蔀椤氨剡x題”。
針對這一迫切而重要的命題，第一財經(jīng)記者專訪了鄭飛。
自動駕駛對現(xiàn)行法律的挑戰(zhàn)
2024年7月，由百度研發(fā)推出的“蘿卜快跑”無人駕駛網(wǎng)約車在武漢街頭與行人相撞，引發(fā)公眾擔(dān)憂。百度相關(guān)負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱，“事故因車輛在綠燈亮起啟動之際與一名闖紅燈行人發(fā)生輕微接觸。”一時之間，關(guān)于無人駕駛車輛發(fā)生事故的法律責(zé)任劃分，成為熱議的話題。
在傳統(tǒng)的法律秩序中，有關(guān)汽車的法律法規(guī)以人類駕駛員為中心，但自動駕駛汽車的出現(xiàn)，將顛覆這一情況。在無人駕駛的背景下，人類將會更多承擔(dān)“駕駛輔助者”甚至“乘客”的角色，那么當(dāng)事故發(fā)生時，如何確定責(zé)任方，這是未來法律需要回答的問題。
鄭飛在接受第一財經(jīng)采訪時表示，自動駕駛汽車對現(xiàn)行法律帶來了許多挑戰(zhàn)，其中一大挑戰(zhàn)就是在責(zé)任認(rèn)定方面。
鄭飛指出，從駕駛主體及歸責(zé)路徑來看，傳統(tǒng)的道路交通安全法規(guī)以人類駕駛員為主體建構(gòu)，各種責(zé)任規(guī)則以及保險制度都是圍繞人類駕駛員來設(shè)計的。而自動駕駛汽車，特別是L4-L5級自動駕駛汽車，自動駕駛系統(tǒng)才是駕駛活動的實際控制者，就駕駛主體地位及歸責(zé)路徑而言，自動駕駛汽車與現(xiàn)行道路交通安全法規(guī)有較大出入。
自動駕駛汽車責(zé)任認(rèn)定主要以侵權(quán)責(zé)任及產(chǎn)品責(zé)任為主。就侵權(quán)責(zé)任而言，L4-L5級自動駕駛模式下，駕駛者因為不再被視為駕駛主體，幾乎不承擔(dān)任何駕駛注意義務(wù)，自然也沒有“未盡合理注意義務(wù)”一說，過錯難以證成。換言之，只要不是駕駛者蓄意破壞自動駕駛系統(tǒng)，或故意利用系統(tǒng)漏洞實施侵害行為，幾乎很難落入侵權(quán)責(zé)任的范疇之中。而產(chǎn)品責(zé)任雖然為無過錯責(zé)任，但囿于自動駕駛算法（大模型）的弱解釋性，因果關(guān)系證明也存在較大困難。
除了責(zé)任認(rèn)定，自動駕駛汽車對于保險制度的實施也提出了新的難題�！氨ｋU制度實施的最大障礙在于難以平衡自動駕駛情形下的各方利益：自動駕駛汽車保險是否強制繳納？誰來繳納？如何繳納？”鄭飛指出，自動駕駛汽車可能會對保險制度產(chǎn)生顛覆性影響。
在數(shù)據(jù)隱私和安全方面，自動駕駛汽車也可能帶來更多的隱患。自動駕駛汽車需要實時收集和處理大量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不僅包括車輛行駛數(shù)據(jù)，還可能包含用戶的個人信息。因此，如果車輛的數(shù)據(jù)系統(tǒng)受到黑客攻擊或發(fā)生數(shù)據(jù)泄露，可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的安全問題，包括車輛被遠(yuǎn)程控制、用戶隱私泄露等。
此外，鄭飛還提到，自動駕駛汽車在緊急情況下如何作出道德和倫理決策也是一個挑戰(zhàn)�！叭绻惠v自動駕駛汽車在道路上突然遇到了不可避免的事故，它應(yīng)該如何選擇行動？是否采取行動最大限度減少傷害？”這涉及倫理和道德問題，即法律如何規(guī)制“電車難題”，是將倫理決策的決定權(quán)交給民眾、自動駕駛汽車生產(chǎn)者、立法者，還是主管機關(guān)。
當(dāng)前自動駕駛立法的AB面
關(guān)于自動駕駛可能帶來的責(zé)任認(rèn)定問題，我國在國家和地方層面已經(jīng)進行了一些規(guī)制。
在國家層面，相繼出臺的《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（20212035年）》《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》構(gòu)成了自動駕駛汽車發(fā)展的戰(zhàn)略藍圖，對推動自動駕駛技術(shù)發(fā)展提出了總體要求、主要任務(wù)和保障措施�！蛾P(guān)于加強車聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全工作的通知》《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試與示范應(yīng)用管理規(guī)范（試行）》《關(guān)于加強智能網(wǎng)聯(lián)汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理的意見》等分別從自動駕駛道路測試及示范應(yīng)用、交通違法行為和事故處理、生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全、汽車數(shù)據(jù)處理、試點應(yīng)用等方面進行了規(guī)定，大體等同于以“分散立法”模式初步搭建了自動駕駛汽車管理的基本立法框架。
地方層面，深圳市走在地方立法的前列，率先出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車管理條例》，無錫、蘇州、陽泉、杭州等地緊隨其后出臺了相關(guān)規(guī)定。其他各地也正在著手相關(guān)建章立制，例如武漢、廣州、北京已發(fā)布了《武漢市智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展促進條例（草案征求意見稿）》《廣州市智能網(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新發(fā)展條例（草案修改稿征求意見稿）》及《北京市自動駕駛汽車條例（征求意見稿）》（下稱“北京《條例》”）。
特別是北京《條例》，在立法層面首先采用“自動駕駛汽車”一詞，替代了原有的“智能網(wǎng)聯(lián)汽車”，為立法不預(yù)設(shè)技術(shù)路線，給自動駕駛汽車未來法治留下足夠空間。該征求意見稿還明確支持自動駕駛汽車用于城市公共電汽車客運、網(wǎng)約車、汽車租賃等城市出行服務(wù)，推動網(wǎng)約車進入自動駕駛時代。
但鄭飛表示，以上提到的規(guī)范都屬于部門規(guī)章、規(guī)范性文件或國家標(biāo)準(zhǔn)，法律位階較低，缺乏足夠的法律強制力，也無法解決法律保留的基礎(chǔ)問題，且不夠系統(tǒng)。地方立法的實踐也存在效力范圍有限、交通事故責(zé)任劃分不統(tǒng)一、立法忽視了促進社會公平等問題。即使是被業(yè)界認(rèn)為堅持問題導(dǎo)向、極具可操作性的北京《條例》，也存在著自動駕駛汽車安全員的法律地位不夠明晰、自動駕駛汽車事故責(zé)任劃分不夠精準(zhǔn)、數(shù)據(jù)利用和安全規(guī)則不夠精細(xì)化等問題。此外，不同地方性法規(guī)及規(guī)章之間也有諸多不統(tǒng)一和不協(xié)調(diào)之處。
目前我國在國家法律層面，對自動駕駛領(lǐng)域作出的規(guī)范，僅限于對《道路交通安全法》（下稱“道交法”）的修訂工作。《道路交通安全法》修訂工作已經(jīng)列入國務(wù)院2024年度立法計劃及十四屆全國人大常委會立法計劃的第一類項目。在今年8月國新辦舉行的“推動高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會上，公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示將積極推動道交法的修訂，對自動駕駛汽車的道路測試、上路通行、交通違法和事故處理相關(guān)責(zé)任追究等作出詳細(xì)規(guī)定。
鄭飛透露，9月底召開的一次道交法自動駕駛條款立法模式研討會，就道交法修訂中的自動駕駛條款進行了討論。目前道路交通安全法的最大修訂亮點就是自動駕駛，而最大難點也是自動駕駛�！瓣P(guān)鍵問題在于修訂案是否要增設(shè)自動駕駛專章，如果增設(shè)，專章要怎么寫，設(shè)計哪些規(guī)范。”鄭飛說。
可以看出，相關(guān)部門目前對自動駕駛汽車立法的態(tài)度仍然以“法律修訂”“設(shè)置專章”為主，在自動駕駛汽車立法模式上選擇“專題立法為主，綜合立法為輔”的模式。鄭飛表示，從中國自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，當(dāng)前這種選擇有其合理性。
一是該模式符合中國“小步快跑”“敏捷治理”的人工智能治理基本理念。專題立法模式的立法周期更短、立法成本更低、制度設(shè)計更精準(zhǔn)，方式更加靈活，能夠更為有效地應(yīng)對技術(shù)變革，具有更強的問題導(dǎo)向性和針對性，能更加精準(zhǔn)地回應(yīng)現(xiàn)實需要，避免法律冗余。二是中國缺乏國家層面的自動駕駛汽車立法實踐，貿(mào)然進行專門立法易脫離實際。三是通常來說，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到對國民經(jīng)濟具有重要影響，或者存在顯著市場失靈時，才需要專門立法，但中國自動駕駛汽車當(dāng)前仍處于大規(guī)模應(yīng)用前夜，產(chǎn)業(yè)成熟度尚不完備，市場失范尚不顯著。
但隨著自動駕駛的技術(shù)不斷突破，商業(yè)化加速發(fā)展，僅僅對道交法進行修改，能否很好地解決自動駕駛汽車帶來的責(zé)任認(rèn)定、數(shù)據(jù)治理以及法律監(jiān)管等問題，為自動駕駛的進一步發(fā)展保駕護航？業(yè)內(nèi)的態(tài)度并不樂觀。
當(dāng)自動駕駛汽車的相關(guān)法律問題不再局限于道路交通安全之上，如要以“法律修改”模式應(yīng)對，則需要對更多的法律，比如保險法進行修訂。鄭飛指出，有學(xué)者統(tǒng)計至少需要修改24部法律，“法律修改”模式的經(jīng)濟性和敏捷性蕩然無存。
此外，據(jù)鄭飛了解，目前道交法在修改上也遇到了不少問題：如何配置分心駕駛、疲勞駕駛責(zé)任豁免，是否需要調(diào)整交通規(guī)則等核心問題懸而未決；不少法條存在沖突之處，例如道交法第22條以駕駛?cè)藶橹髡Z，是否需要變更，或者在附則中增加解釋，將自動駕駛系統(tǒng)也作為駕駛?cè)说取?br/>
“在現(xiàn)有道路交通安全法律規(guī)范上的部分修改，可以暫時解決自動駕駛汽車落地應(yīng)用‘能不能’的問題，但無法有效回應(yīng)自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展‘好不好’的問題。”據(jù)鄭飛及其團隊調(diào)研，目前自動駕駛車企對于自動駕駛汽車立法有著較大的呼聲。由于法律供給的缺位，自動駕駛汽車法律地位不明，事故責(zé)任劃分不夠明晰，當(dāng)前自動駕駛市場仍然具有很強的不確定性，不少自動駕駛車企紛紛重新將目光從L3級以上自動駕駛移回L2級輔助駕駛之上�？梢哉f，自動駕駛汽車領(lǐng)域的法律真空已經(jīng)成為自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展壯大的最大阻礙之一。
鄭飛指出，隨著自動駕駛技術(shù)不斷突破，自動駕駛汽車商業(yè)化應(yīng)用不斷發(fā)展豐富，在道交法上的縫補作業(yè)將無法有效回應(yīng)技術(shù)創(chuàng)新、市場競爭及行政監(jiān)管等問題，也無法做到“無人駕駛”與“有人駕駛”法律規(guī)制邏輯相統(tǒng)一。屆時，自動駕駛汽車專門立法將成為“必選題”。
西南政法大學(xué)民商法學(xué)院教授鄭志峰也曾在一篇文章中指出，從全球范圍來看，自動駕駛汽車正處于大規(guī)模商業(yè)化的前夕，各國都在搶占自動駕駛賽道的先機，紛紛出臺相關(guān)法案。與此同時，我國自動駕駛汽車立法呈現(xiàn)分散式立法的特點，這使得自動駕駛汽車的立法問題被切割為不同的細(xì)小板塊，缺乏法律規(guī)制的統(tǒng)一性。此種背景下，我國應(yīng)考慮在國家層面制定一部專門的《自動駕駛汽車法》。
展望未來的立法路徑
結(jié)合中國自動駕駛汽車的發(fā)展趨勢，鄭飛指出，未來自動駕駛領(lǐng)域的立法路徑，在地方上應(yīng)該鼓勵立法實踐，在國家層面應(yīng)采用近期“法律修改”-中期制定專門條例－遠(yuǎn)期進行“專門立法”的漸進式立法路徑，逐步完善自動駕駛汽車法律規(guī)制體系。
據(jù)鄭飛了解，目前有關(guān)部委已經(jīng)委托國內(nèi)高校進行相關(guān)調(diào)研。而他和團隊也起草了一份專家建議稿，未來將以《自動駕駛汽車法（模范法）》的形式出版。
該建議稿在吸收國內(nèi)現(xiàn)有立法實踐的基礎(chǔ)上，充分借鑒德國、英國等域外國家自動駕駛汽車法律制度設(shè)計，形成了包括總則編、功能編、責(zé)任編等在內(nèi)的83條具體法律規(guī)范建議。建議稿對產(chǎn)業(yè)促進、基礎(chǔ)設(shè)施促進、產(chǎn)品質(zhì)量、安全員、市場準(zhǔn)入、測試應(yīng)用、算法管理、網(wǎng)絡(luò)與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)利用、交通違法與事故處理、保險與社會保障、法律責(zé)任等作了制度設(shè)計。
“比如應(yīng)明確安全員的法律地位。將安全員與駕駛?cè)藚^(qū)分開來，對安全員與駕駛?cè)朔謩e設(shè)計不同的法定注意義務(wù)及責(zé)任歸屬。在自動駕駛汽車事故責(zé)任劃分方面，可以參照英國，當(dāng)自動駕駛汽車被判定為責(zé)任方時，應(yīng)分別依據(jù)‘有人駕駛’和‘無人駕駛’確定責(zé)任主體及責(zé)任歸屬。還要進一步細(xì)化數(shù)據(jù)利用規(guī)則，加強去圖化趨勢下，自動駕駛車企的數(shù)據(jù)合規(guī)監(jiān)管�！编嶏w說。
此外，鄭飛提到，立法設(shè)計除了需要考慮自動駕駛自身的運行規(guī)則，還需考慮到自動駕駛產(chǎn)生的外圍影響，比如就業(yè)問題與保險制度設(shè)計。
盡管目前而言，自動駕駛網(wǎng)約車的投放規(guī)模并不大，對于就業(yè)的實質(zhì)影響微乎其微，暫無法律干預(yù)的必要。但隨著自動駕駛技術(shù)的成熟和規(guī)模化應(yīng)用，自動駕駛網(wǎng)約車勢必會產(chǎn)生就業(yè)擠出效應(yīng)。鄭飛表示，“未來，為有效應(yīng)對自動駕駛汽車帶來的失業(yè)影響，可以通過立法形式建立新興職業(yè)認(rèn)定與就業(yè)促進機制；建立失業(yè)動態(tài)預(yù)警以及再就業(yè)促進制度；建立靈活就業(yè)失業(yè)保險制度；探索建立附條件基本收入制度；探索建立人工智能征稅制度。”
同時，在保險制度設(shè)計上，也應(yīng)該加快立法進程，相關(guān)部門應(yīng)加強對自動駕駛汽車責(zé)任保險立法的研究和制定工作，盡快出臺相關(guān)法規(guī)和政策�？梢越梃b國際先進經(jīng)驗，結(jié)合我國國情和自動駕駛技術(shù)的發(fā)展特點，制定符合我國實際的自動駕駛汽車責(zé)任保險制度。
(本文來自第一財經(jīng))
